（2）立法法对依宪立法的制度设置还存在不足。

同时也要在法律法规中明确转移支付的监管制度，建立支付前审批、支付后核查的全流程监管体系。地方所需支出由地方编制本地区的收支预算和财务收支计划后逐级上报中央政府审批后再逐级拨付。

1994年以后，根据分税制和扩大地方财政自主权的精神，地方预算由本级人民代表大会审查批准，不再由全国人民代表大会审查和批准。需要地方负责、可以调动地方积极性的事项中央要减少干预。税收是国家财政收入的主要来源，但我国目前的税收法律主要是如《个人所得税法》《企业所得税法》《增值税暂行条例》等针对各税种的税收实体法，以及《税收征收管理法》的税收程序法，不仅税收法律缺乏统合、未能贯通，对于税权权限、税权划分、税种划分、划分基本原则和依据、税收监管等税收重要内容也缺乏规定，这些都需要制定一部《税收基本法》加以明确，从而为央地间的权力配置、财力配置提供依据与制度保障。2.90年代的分税制1993年11月14日，中国共产党第十四届中央委员会第三次全体会议通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，其中第18项指出要将包干制改为在合理划分中央与地方事权基础上的分税制。1.80年代的包干制包干制肇始于国务院在1980年2月1日发布的《关于实行划分收支、分级包干财政管理体制的暂行规定》，虽然之后的数十年中国家财政体制有所变动调整，但包干始终是其间的主要财政分权方式。

另外，此时央地之间的财政拨付原则是先中央后地方，中央在央地关系中占据绝对优势地位。相应地，1982年宪法第107条确立了地方政府财政职权：县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。[43]该模型参照规制理论模型规制金字塔（Regulatory Pyramid），按从底端溯至顶端法律效果越发严厉的逻辑排列。

[25]例如《科学技术进步法》五次出现通报批评，其中第111、113、114条涉及对单位的通报批评以及对责任人员的处分，是行政处分条款。一方面，如果从制裁效果逆推惩戒目标，进而将所有对声誉产生负面影响的行政活动均界定为声誉罚，在逻辑上存在因果混淆之嫌。在声誉罚或有可能产生难以挽回的效果时发挥前置功能。经过多年试验与发展，失信约束制度目前的开展模式为名单+清单制——基于严重违法行为被置于严重违法失信名单的相对人，将受到失信惩戒措施清单上的一系列制裁。

一是将通报范围限缩于前述社会关系网络的前三重，减弱负面信息的扩散程度。为匹配制裁目标，行政主体选择集合式甚至标签式等更具传播强度的声誉罚形式，才能实现针对违法行为的合理威慑。

第一步，识别行政活动是否具有信息提供的压倒性目标。一方面，违反《个人信息保护法》的行为主体大多将用户流量作为企业核心利益，贬损其声誉是具有对等性的制裁措施。三是财产损失，指向名誉减损带来的经营损失。但与其他处罚种类不同的是，声誉罚效果并非仅仅取决于行政主体主动施加的污名与信息传播程度，仅将惩戒措施与违法行为严重程度相对应，无法解决声誉罚效果无效或过效情形过多的困境。

[13]例如《邮政业寄递安全监督管理办法》第36条第2款规定，对违法行为情节严重的单位，应当依法向社会公告，并通报有关部门和机构。[35]例如在新《行政处罚法》实施后修订的《科学技术进步法》第112条中，第1款设向社会公布其违法行为罚则，适用条件是情节严重。其二，途径的集合主要指行政主体在政府网站的常规披露之外，还集聚政务微博、公众号、短视频平台等受众更广的非常态化负面信息披露途径，从而增强声誉信息扩散的可能性。其典型形式是将相对人违法信息置于公开的信用平台并予以失信信息或者严重失信信息的标识提示。

欺骗类违法行为往往依靠虚假宣传与承诺所得来的无瑕名声，声誉罚能针对性地对其进行制裁。[45]尤其对享有较高知名度的违法者而言，有可能出现即便轻微违法行为遭致单一式声誉罚，仍产生毁灭其职业生涯的重大后果，对比例原则、公平原则均构成严峻挑战。

另一方面应针对声誉罚的特点，在公众谴责与行政行为之间建立直接而紧密的因果关系，为声誉罚所带来的人格与财产权益受损在公法框架内寻求救济方案。[24]该要素同时强调声誉罚须加诸相对人，针对违法违纪的行政机关及其工作人员的通报批评不属于声誉罚。

[40]参见《国务院办公厅关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见》（国办发[2020]49号，2020年12月7日公布）。[4]例如张树义教授指出通报批评的区域越大，范围越广，处罚也就越重，适用于具有较大危害的违法行为。由此，行政主体只能将关注点更多置于声誉罚与部分违法行为的适配性之上。[45]曲新久:试论刑罚个别化原则，《法学研究》1987年第5期，第25页。如果可以通过警告实现处罚目标，那么就应慎用声誉罚。[54][美]富勒:《法律的道德性》，郑戈译，商务印书馆2005年版，第11页。

[20]警告作为申诫罚之主要形式，具有既使相对人产生精神警惕又不至于减损社会形象的重要功能，是行政主体选择适用声誉罚的预备与缓冲措施，但却不应直接被定性为声誉罚。综上，如图2所示，[43]声誉罚梯度结构呈现出如下形态：（1）警告是声誉罚的关键缓冲。

第110条涉及对单位的通报批评以及对责任人员的行政处罚和处分，是内外部行政法律关系相结合的条款。该过程宛如一个高度自动化的传送带，而进入名单则是传送带的起始端，一系列惩戒措施聚合于负面标签之上。

于是，名誉减损的概念要素只能从行政主体对外披露相对人负面信息的行为来彰显，不能通过名誉减损效果来衡量。参见张尚鷟主编:《行政法学》，北京大学出版社1990年版，第223-224页（张树义执笔）。

[47]此时行政主体应持续关注企业合规情况，不间断地表达加强监管的强烈意愿，传递违法者必须整改且一定期间内不得再犯的直接信号，消除外界对于违法者处罚后不整改亦可过关的可能判断。（二）符合行政处罚的构成要件面对浩如烟海的被监管事务与对象，政府无法通过自上而下的控制与命令满足全部规制需求，更多的市场主体和社会主体需要参与到治理过程中来。[38]精准附随于相对人的负面信息将在特定情形下减损甚至消灭其获得交易机会的可能性。[44]（一）违法者异质性若相对人具有较为丰厚的声誉积累，那么发生背离公众期望的情形将遭受更大程度的舆论谴责，声誉罚效果亦更为显著。

人们无可抑制地希望从已经公开的信息中继续挖掘相对人的隐私信息，将更多内容毫无保留地暴露于众人面前，致使隐私权与名誉权的损害出现更高程度的竞合。相反，声誉罚标签事实上聚合了资格罚的题中之义，成为行政主体与私人主体采取一系列必然性或自愿性限制措施的共同媒介。

[17]声誉凝结着精神、狭义的名誉、财产、资格等多重权益。一方面，该标签是政府不同部门、各企事业单位进行监管决策时共同参考的依据，例如根据《市场监督管理严重违法失信名单管理办法》的要求，被列入严重违法失信名单的企业将在承担政府采购项目、工程招投标时受限。

该类告知行为是行政主体对外扩散相对人负面信息的较小单元，但却可能产生来自熟人社会更高程度的凝视。[15]当行政主体完成对外披露行为后，实现名誉减损效果则依赖于社会与市场主体的反馈，例如普遍的大众谴责、消费者用脚投票等。

[10]例如在我国台湾地区，影响名誉之处分包含公布姓名或名称、公布照片或其他相类似的处分，传播形式难以有限列举。[30]参见王瑞雪:论行政处罚决定有限公开规则，《环球法律评论》2023年第3期，第125页。反之，在工作义务与道德要求较为模糊的领域，违法者遭受舆论聚焦的可能性更低，较难引发激烈而持久的公众谴责。多主体的合作必然要求行政主体共享监管信息，否则市场与社会主体就有可能盲目而反向地非理性行动。

为兼顾过罚相当与合理威慑目标，行政主体须将违法者和违法行为的异质性纳入裁量因素，并将欺骗类、侵犯他人信息和名誉权益的违法行为与更加严厉的声誉罚形式相匹配。第二个层次则是列入严重违法失信名单，它凝结了行政主体在一定周期内对相对人既往表现的整体评价，是加诸行为人的显著标签。

为确保处罚决定的合法性，行政主体应当优先选择更为温和的声誉罚形式。目前在实践中，为确保所公开事项的真实性，行政主体在处罚决定作出前将相对人违法行为对外披露的情形已然十分罕见。

来源：《法学家》2024年第2期。[21]参见胡斌:私人规制的行政法治逻辑:理念与路径，《法制与社会发展》2017年第1期，第174页。